读的修订版。
没想到这么早就有人把我国土地话题聊这么明白（此处是自以为明白），真是读书太少了……
“城乡中国”开篇的话
这是说，一个国家分为城乡两个世界，是相当普遍的现实。当然，普遍性总是隐藏在一个个的特殊性当中。概而言之，欧美日本等发达国家，城市所占比例高，城乡之间的差别不那么大，所以人们一般不取城乡角度讨论经济社会问题。
再往上追，19世纪60年代的美国无疑也是个发展中国家，西部大开发青史留名。可是以我2003年在耶鲁法学院图书馆里查看到的资料，当年的美国移民多半举家西行，不似我们这里，光留守儿童和留守妇女就有好几千万。
试举一例：你要怎样让一个老外很快明白什么是“小产权”呢？
第一部分｜城市的功用
城市的能耐
那是在世博开幕前，主办方举行世博论坛阐释本届主题。应邀前往讲演的各界知名人士中，有一位韩寒。谁也没有料到，这位小老弟上台开口第一句话，就刮起一股寒风。他说：“我讲的主题是，城市让生活更糟糕。”
经济密度甚于人口密度
可是人口聚多了，经济密度是不是一定还可以提升？不见得。2004年首尔的情况就是这样的，这个韩国首都的人口占全国的21%，但经济仅占20.7%。
工业化超前，城市化滞后
据世界银行的数据，2010年全球平均的城市化率为50.9%，而工业化率不过26.1%，而中国的两率的比值是1.09（即城市化率/工业化率＝51.3% / 46.8%）。全球平均比值是多少呢？1.95（50.9% / 26.1%）。中国的工业化率相对全球平均水平高出了近一倍，统计口径的细节差异就没那么重要了。从大的图景看，中国工业化推进的城市化率的提升，远远不及全球平均水平。 与发达国家的区别就更为显著了。2010年，美国的城市化率/工业化率为4.1，即城市化率高达工业化率的4.1倍。同年同一比值，法国为4.11，英国为4.09，德国为2.64，日本为2.48，共同呈现出城市化率远远高于工业化率的特征。即便是“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、南非和印度，城市化率除以工业化率的比值也分别达到3.22、1.97、1.38和1.15，都比中国高。
我的看法，谜底在于开放与全球化。读者都知道，今天的中国工业为全球市场供货。但是，中国制造的工业品之所以大步流星地走向世界，很大程度上是借助了“世界城市体系”的帮助。离开了香港、新加坡、首尔、东京、法兰克福、汉堡、洛杉矶、旧金山、芝加哥、纽约、伦敦等世界城市的商务、物流、技术和融资等多方面的服务，中国制造要坐上天下出口的第一把交椅，应该没有那么容易。 看来，内地企业的“借船出海”，首先是“借城出海”。世界上当然没有白借这回事，服务费总是要付的，学费也不能不交。来来往往之间，中国制造刺激了境外交易部门的繁荣，推动了相关经济体的城市化更上层楼。我们要明白，今天发达国家的城市，服务的可不仅仅是他们本国的实体部门，这些声名远播的世界城市中心，也为中国制造提供服务，并在服务扩展中成长。
城市化滞后拖累经济转型
恰恰是2008年10月的温州之行，教我懂得中国制造转内绝不容易。那次访问的由头，是温州市请到2004年诺贝尔经济学奖得主爱德华·普雷斯科特，要他为温州产业界指点全球危机的迷津。不知出于什么考虑，主办方还点上了我作陪。我自己是刚看了东莞的几家工厂，很乐意利用这个机会再看看温州。于是，在论坛开始的前两天我先行到达，请当地朋友安排看几家温州制造企业。 转来转去，就转出了名堂。印象最深的，是红蜻蜓老总钱金波在他的办公室里给我上的那一课。记得刚坐下来，钱总就报了一个数：今年销量下降了15%，这是从来没有过的。我问：行业怎么样？他说降得更凶，怕30%还不止。也是因为外销收缩吗？是的。怎么会呢？温州总不像东莞那么依赖外销吧？ 听到我的问题外行，钱金波决定从头细说。温州鞋业原本是内向为主的，大约六七年前开始大规模转出口。当时的情形是国际大公司拿着大订单来，看上哪家，全部生产线都要了，条件就是为外需贴牌生产。那时，国内鞋的市场竞争激烈，杀价无情，还要跨地域管理庞大的营销网络，遇到经济景气波动，收货款都难。比较之下，外销订货数目巨大，回款的信用好，特别是交易简便，签了合同、发个传真就可以做生意。别看国际订单压价狠，毛利率低，可是走货量大，麻烦很少。权衡利害，大批温州制鞋企业转为外向。传统的温州商业模式，即“做市场、带工厂”，也一路转为“接单工业”。老板倒是再也不用那么辛苦了，特别是不用为国内商路上那层层叠叠的麻烦劳神了。
钱金波教我懂得了选一个新的角度看全球金融危机对中国的影响。已在相当程度上“接单化”了的中国制造，要转向开拓内需市场，非借国内商业与服务业的跳板不可。反映到空间布局上，这块跳板就是城市。问题是，“世界工厂”多年繁荣，并没有为中国备下一个消化得了超前工业化成就的国内城市。
城市偏向导致城市化滞后
比较可靠的准则只有一条，就是家产按家长意愿传给后代。无权继承农庄的后代，只好走人。那天然牢不可破的血缘、地缘关系网，就这样被无情地撕开了一道口子。从这里跑出来的，注定是姥姥不疼、舅舅不爱之辈，同是天涯沦落人，谁与谁也没个宗法纽带，只好发展陌生人之间的平等契约，合作讨生活。
深究下去，自由移民的权利常常在无足轻重的时候才容易被承认。不是吗？中世纪西欧的经济、财富、高品质生活的重点不在城市，而在乡村庄园。相比之下，“城市”反倒成为“没法子之人”的一个去处。所以打从一开始，很多“城镇”差不多就是“贫民窟”的同义词，脏乱差并举，绝不是世袭特权家庭的安身立命之处。也正因为如此，城市才与普通人的自由相连。
至于日后的城市成为文明和财富极其耀眼的中心，那应该不是上层等级谋划的产物，而是自发的自由经济活动的意外结晶。
据查，1954年我国第一部宪法规定了公民自由迁徙权。后来此项宪法权利被删，且再也没有写回来。
第二部分 自由乃城市之基
录以备考的迁徙自由
不过从一般阅读得到的印象，中国的城市还是财产与权力的庇护之地。例如湖南农民运动席卷三湘之时，据青年毛泽东的考察，重要的土豪劣绅……几乎都跑光了，他们中间，头等的跑到上海，次等的跑到汉口，三等的跑到长沙，四等的跑到县城。此外还有天津的租界，无论末代皇帝、军阀还是达官贵人，谁倒了霉都可以进去躲一阵的。
据亲历者回忆，1954年第一部宪法关于迁徙自由权的规定，来得极不容易。这位回忆者是董成美教授，时任中华人民共和国宪法起草委员会编辑组总编辑。董先生毕业于北京大学政治系，后到人民大学法律系任教，1951年后调任国务院和全国人大机关工作。他在2003年12月接受的一次采访中讲道：“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。”
只是在同一篇采访中，董成美先生还说了一句：“但是后来宪法仍做了规定（指迁徙自由权），没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”关于这一点，即某些毛主席不赞成的条款最后还是被写入1954年宪法，却还有类似的例证。如《建国以来毛泽东文稿》保留的对1954年宪法起草过程的16条批语，其中第一条批语是“不写为好”，针对的是“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威和信仰宗教自由的权利”，毛泽东在“游行、示威”旁画了两条竖线，打一问号，并在上方写了这条批语。但是，最后的宪法文本并没有采纳毛泽东的意见。对此，韩大元的评论是，“在宪法制定过程中，毛泽东的工作作风是民主的”。
限制迁徙自由的理由
这样看，在公民迁徙自由权正式入宪之前，农民进城的权利在新中国的实际生活中已经受到了限制。问题是，1954年宪法写入了迁徙自由权，是不是就此清理、审查、停止与宪法原则相违背的规定与政策呢？没有。因为上文讲到的从1955年6月到1957年12月，政府先后就“经常建立户口登记制度”“防止农民盲目流入城市”“制止农村人口外流”等问题发布的7份政策文件，一以贯之地限制农民进城。其中，“盲流”的称号一直沿用，政策取向没有改变，唯一变化的是从劝止、预防到制止和紧急制止，政策越来越严。
宪法上白纸黑字写有“迁徙自由”，但实际执行的却是限制农民进城的一整套政策。如此并行不悖，难受不难受？不难受，特别是在我们的上层建筑里看不到有什么好难受的。这是一个直到今天也还值得注意的现象：讲归讲，做归做，谁也不难受。问题是，在这样的氛围里，即便迁徙自由权重新入宪，对实际生活究竟有多大的意义？
比如上文提到的，农民进城“浪费国家许多钱财，影响社会秩序，而且给各地人民政府增加了许多不必要的困难”云云。这里面的每一点，都离不开人们的观念。“浪费国家许多钱财”，是指什么呢？是政府补贴农民进城吗？如果仅仅补贴流动者，当然对不流动者不公，所以不该发放特别补贴——事实上也没有这回事。那是指政府为此而增加了行政经费吗？这又要运用观念进行运算了：政府本来就有履行公务的责任，公民行使宪法规定的权利，当然要发生相应的公共服务成本，否则要公共财政何用？至于是不是“影响公共秩序”，更是端看我们如何定义社会秩序——允许流动的社会是一种秩序，不准流动的是另外一种——那就与流行的观念息息相关了。再看“对于农民来说也很不利，因为他们盲目跑到城市，一时找不到工作，便只好卖掉衣服被褥等物，走上流浪的道路”，那就更有意思了。首先对农民究竟是不是有利，有权下判断的不是农民自己，而是“比农民还关心农民”的别人。此种观念源远流长，到今天依然振振有词的，人数还是多得惊人。
“老大哥”的坏榜样
以国家强制力限制公民迁徙、农民进城，这么一个了不起的传统，其实并不是中国内生的，而是从苏联“老大哥”那里学回来的。
斯大林治下的苏联于1932年12月31日颁布法令，全面实行十月革命后从没实行过的人口登记与迁徙管理：只有持有居民证的人才能流动、迁徙和变更居住地点。该法规定，居民证的发放范围限于城市，最初仅限于莫斯科、列宁格勒等25个重点城市，后来才扩大到所有市镇，但不包括农村和农民。按此法令，苏联公民须在进入任何地区后的24小时内，到当地政府申请暂时居住许可证；如不被批准，则在3日内必须离开。这样，根本就没有居民证的广大苏联农民，只好被牢牢地束缚在土地上，直到1975年，苏联农民才获得持有国内居民证的权利。
好在维基百科附有照片，顺藤摸瓜，我又从网上看到若干，才大致明白它相当于护照和签证：护照证明身份，但人们光持有护照还出不了国；要出国，还需要签证，即注明同意你进去、居留时间的对方国家的官方许可。“普罗皮斯卡”就是加盖在国内护照上的签证，表明持有人可以合法流动、入住、居留。不同之处，这不是为出国，而是在国内就要有的。更不同的地方，是1933年1月1日之后，苏联居民中只有城里人才有权得到这个宝贝，乡下人没有，所以不能合法流动、入住、居留。
甚至在1861年亚历山大宣布废除了俄国农奴制之后，农民虽然得到一般意义上的人身自由和有限度的财产权利，但迁徙权还是暂付阙如，因为他们并不准自由离开村社。“普罗皮斯卡”还是一以贯之，唯有城里人才有国内护照，也唯有加盖了国内居留签证的，才可以合法流动。难怪我们当中学生读到的俄国文学作品，从十二月党人到列宁的流放生活都有那么一股子的“贵族气”。没错，不够贵的进不了城；不是城里的人，根本就没资格被流放！
从那个时代的认知水平来看，苏联“老大哥”的做法和理念，毫无疑问地代表着中国的明天。要过多少年历史才会指出，那是“老大哥”带来的一个坏榜样。
制度安排非同小可
1956年，毛主席觉察到苏联模式有问题，说苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取义务交售制的办法，把农民的东西拿去太多了，给的代价又极低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。这是《论十大关系》里的知名论断。不过从体制上看，集体化、统购统销以及“剪刀差”这一套已在中国扎根，要全盘更改苏联模式，谈何容易？剩下的，也只有程度的选择：人家把农民挖得太苦，咱们就少挖一点吧。
禁止农民的自由种植呢？譬如只准农民种收益较低的粮食，不准种收益较高的经济作物，那农民产粮的生产成本立马就降低了——没有要放弃的其他收益。生产成本低，即使国家给价低，征集成本也比较低。这是说，农民自由影响到一系列体制的执行成本。这可以解释，为什么计划经济管了头，还要管脚。因为农民的种植活动连成一体，只管头、不管脚，脚的收益就抬升头的成本，然后麻烦就转到国家这方面来了，造成国家征集难度的上升。管脚也要全面地管，不但要限制农民之脚在粮、棉、豆、麻、菜之间自由走动，还要管住跑向工业和城市，因为那样的机会可能带来更高的收益，将在更大程度上拉升粮食的生产成本，进而给国家征粮造成更大的麻烦。
很明白，虽然马克思主义的圣贤从来没有说过搞社会主义可以不准农民转工进城，但斯大林治下的苏联“老大哥”还是带着中国走上了不准农民自由跑来跑去的路线。这条道进去容易出来难，原因也简单，一旦不准农民跑，粮食和其他农产品的成本就压住了，低价征集的制度成本也压住了。落后国加速国家工业化、重工业优先、高积累等等一切战略利益尽在其中，欲罢也不能。不让跑，农民没有其他机会，农产品的生产成本就可以压低到近乎生存底线。1956年毛主席批评苏联把农民挖得太苦，那么中国自己是不是就挖得少一点呢？怕是也没有。22年之后的1978年，中国农民人均的年净收入仅130多元，其中现金收入一年不过几十元。10亿人口的8亿农民当中，约2.5亿人吃不饱。2004年，多年主管农业的原人大常委会副委员长田纪云撰文回顾中国农村改革历程，其中有一句结论说，“遗憾的是，我们中国的办法（苏联的办法加自己的创造）比苏联把农民挖得更苦”（该文发表于《炎黄春秋》，后《新华文摘》转载）。何以如此？经济逻辑是，不让农民跑，挖来省力，就是想挖得少也不容易办到。
城乡分割影响深远
很久以后，我才弄明白，过去朗朗上口的“十亿人口、八亿农民”，既不是历史的必然，更不是一种自然现象。不论实际上靠哪种职业谋生，“农民恒为农民”不变，这其实是一整套制度安排的结果。
国家强制力如诺斯说过的，不但最具规模经济的特点，还用占统治地位的观念层层包裹起来，成为“唯一合法的强制力”。这样办起事来，师出有名，后盾强大，所以执行的成本很低。像小小一张户口卡片，为什么把多少大活人都治得个服服帖帖的？国家强制力使然：谁不照办，那就可以把他给办了——而且前后左右的，大家都觉得他错、错、错，反正就是该办。
问题是决策者在决定应对办法和政策时，到底面临哪些可能的选择？好比驾车前行，如果正前方冒出一座山，或者出现一堵墙，那我们就无法直行，只好绕道选择其他可能的通行之路。决定经济政策和办法的时候，究竟什么才是碰不得的山或墙呢？那要取决于当事人怎么看世界，也就是他们的观念，特别是有关权利安排的观念。如果在一套观念下，“自由迁徙”被看作是包括农民在内的所有公民的受宪法保护的权利，那我们解决任何实际问题，都不可以把消除、限制人民的自由迁徙权，当作一个选项。因为那就是一座山，或就是一道墙，非要去碰撞，必然车毁人亡。
还说粮食困难。不让农民进城，城外种粮的竞争加剧，城内吃粮的竞争减弱，当然有利于解决粮食供求失衡的困难。但这样看世界、选政策，需要有一个前提条件，就是不把“人往高处走”看作天经地义的农民也可享受的权利。为了解决粮食困难，可以左加一道、右加一道地对农民的迁徙自由权予以限制、消除直至禁止。累加起来，解决实际经济问题就走向完全不同的另外一个方向。
斯大林不太把苏俄农民的权利当回事，容易理解。布尔什维克搞的是城市革命，彼得格勒城一声炮响，工人赤卫队打开冬宫大门，就拿下了国家政权。按照阶级理论，农民基本上不是无产阶级，而是小资产阶级，其中富裕的部分还挂得上资产阶级。所以无产阶级国家一旦确立了加快工业化的目标，就可以对不起农民。从余粮征集制到“工农业产品剪刀差”，从限制富农到消灭富农，列宁的合作社纲领很短暂，斯大林的“改造农民”才是苏联模式的正统。
中国革命走的是“农村包围城市”的路线，毛主席和中国共产党长期靠农村根据地，靠动员农民、武装农民而夺得天下。为什么进入国家工业化时期，在对待农民权利的问题上，中国居然与苏联基本上亦步亦趋？我的理解，在长期残酷的战争环境里，革命者要靠牺牲自我，前仆后继地抛头颅、洒热血，才可能实现以弱胜强。搞革命连个人的性命都可以不要，其他权利又何足道哉！转到搞建设、实现国家工业化，“小我服从大我”的革命逻辑依旧，一旦确定了国家的整体目标，任何个体的权利都是可以牺牲的。
在革命传统下，个人权利根本就不可能被看作一座碰不得的山，也不可能被看作一道撞不得的墙。于是一旦面对实际问题，压缩个人权利很容易就被选为实现整体目标的手段。在很多情况下，只要可以压制个人权利，整体目标还真的就能够快速实现。这样，一次得手再来一次，用进废退，来来回回就压出了一条路。如此氛围之中，甚至“坚持保障不侵犯他人自由的个人权利”，也被广泛看作是一种不道德的权利主张。事实上直到今天，虽然公民权利得到了过去不可想象的张扬，但具体的目标压住抽象的个人权利，还是可以在很多场合看到。
没有根据可以说，当年为了解决那一点粮食问题，决策者就定下了非把农民变成“二等公民”的系统目标。我不相信有这回事。问题是事情有自己的展开逻辑。国家强制力也是稀缺资源，也一样服从尽可能节约成本的经济定律。让进城农民回乡下去，是可以立马减轻粮食需求的压力，但回乡农民再流动进城又如何处理？于是，户籍、粮本、就业等一道道限制加上去，总结果就是走向系统的城乡分割。
经济自由是城市化的根基
我是1968年下乡的，去了之后才懂得，“资本主义”可真的是“自发地、大批地、每日每时地产生的”！什么是“资本主义”呢？无非就是老乡自家养鸡下蛋私卖，什么农作物贵就愿意种什么，自留地的庄稼长得比大田的好，还有搞大寨式评工记分时出工不出力。就是教我打猎的师傅在山里摘采的蘑菇、木耳和黄花菜，悄悄卖给知青，也算资本主义的行径。可是，知青过年回家总要带点啥孝敬父母吧，管不了那许多的，就“资本主义”一回吧。
等级社会怎么可能推进城市化？历史数据放在了那里：1960年我国城镇化率为19.7%，可是到1978年的城镇化率只有17.9%。这就是说，18年间中国的城镇化率不但没有寸进，反而下降了近两个百分点。真比“老大哥”还出彩，因为那里的纪录是城市化率仅在1939—1940年间出现过0.4个百分点的下降，那还是因为发生了苏联卫国战争！
城市化加速的第一推动
那么，再追问：为什么要到20世纪70年代末，执政党的为政理念、思想路线和领导班子，才发生那样根本性的一个大变局？因素当然很多，不过我以为最基本的一条，就是原来的那一套实在搞不下去了！这里所谓的原来那一套，实质是为了国家工业化而不断剥夺农民的自由、收减农民的权利。那一套也有自己的逻辑，就是“管制加码”——开始只管头，效果不彰，又转过来管脚；越管越多，农民的自由越来越少。管头管脚还要师出有名，罩上了一件标榜“主义”的大袍子，什么宪法、法律、政策以及过去的政治承诺，统统不受拘束。
那可是极其完备的一整套，走进去就不容易走出来。何以解套的呢？苏联是国家垮了台才算拉倒。中国幸运一点，但也是不撞南墙不回头，非搞到再也搞不下去的地步，才人心思变。以个人之见，决定性的还不是那些个反映客观情况的数据，例如低到不能再低的农民人均收入、多少种田人吃不饱饭以及饥荒死亡人数等等。真正决定制度和政策命运的，其实首选人们的主观感受，要看当事人特别是层层执政者对那一套做法的内心评价。
说起来头头是道的那一套，非要闹到搞不下去的地步，才引发怀疑、反省与反思。事情也只有闹到搞不下去了，底层才被逼尝试、摸索别的办法，上层才凝聚“不改革死路一条”的共识。
容我从当时的政策文本里寻章摘句，好叫感兴趣的读者了解，事后被证明从根本上改变了城乡中国大格局的新政策，原汁原味的表达究竟是怎样的。以下是《关于一九八四年农村工作的通知》（即20世纪80年代第三个中央“一号文件”）里的几段文字：
不过最为妥帖的，还是杜老他自己在90岁生日时讲过的话。那次是在京西宾馆—80年代多次起草、讨论、决定中央“一号文件”的地方——轮到90岁的杜老致辞，他开口第一句就让满堂宾客为之动容：“我也不知道，为什么我就活到了90岁?! ”下面还有一句：“我不过是农口的一个符号。”
政策背后是权利安排
顺便提一句，我以为更好的权力定义是经济学家巴泽尔给出的——把成本强加给他人的能力——不过那要留待以后细细切磋。
用抽象的原则保障具体的自由
本书讨论的城市化也是一连串行为自由的结果：如果人生在哪里不可选，那么在哪里成长、上学、创业或就业，可不可以选一选呢？计划时代一切按行政指令行事，那也是说说的大原则。其实即便那个时候，百密一疏的事情数不胜数。我在上海念中学时，有位同学举家从城市的另一头搬迁过来，无论房子还是他父母的工作，都靠在电线杆子上贴条子“交换”而成——那时没有市场，麻烦非常，但总还是有一点不怕麻烦的“自由”。中国走市场经济之路，实质就是扩大自由之路。
以为经济底子薄，全盘公有的资源集中起来才易办大事，一切全国动员、全民大办，似乎唯有压缩“小自由”才能成就大事业。殊不知，由于信息和处理信息的能力有限，高度集中权力的举国模式可能举对，也可能举错。一旦集权出错，举国体制的最大问题，就是想要纠错也很难。积极自由覆盖了一切，就没有消极自由的必要空间。
第三部分｜地权的演变路向
“先国有化，再市场化”的由来
这就是“中国方式”（Chinese way）了。事情是外资引起的，首先问题要足够大，才能穿越行政层级，直达“有权拍板”之“天庭”。问题不大，或大了也反映不上去，那就万事皆休，什么也不要谈了，这是一。问题提出后，还要有敢负责的领导人，先拿出个倾向性的意见（“能不能转让一部分城市土地，吸收一些外资，加快城市建设”）。如果谁也没个态度，或只讲几句不痛不痒的套话，那“问题”就永远是问题了，这是二。然后还要走一走集体决策的程序，因为问题复杂，牵一发而动全身，要到跨部门会上（这里是“国务院外资领导小组”）过一过，看看有没有解不开的死结，这是三。没有，再责成有关机构“组织试点”，看想法能不能成为可操作的经验，这就是四了。
土地急就章的得与失
更重要的是扩散效果。深圳那个首场拍卖会，规格之高，空前绝后：时任政治局委员、央行副行长、内地17位市长，以及28位香港企业家和60多位记者一起在现场观摩，把“土地可以转让筹资”的新理念、新做法迅速传播到沿海内地。来年7月9日，上海市以招标方式出让虹桥开发区内一幅1.29万平方米土地的50年使用权，这回是一家国际公司中标，支付了1亿多人民币。从此，土地有偿转让进入中国实际经济生活，人们对“买卖土地”再也见怪不怪。2011年，据时任国土部长徐绍史接受记者采访时讲，从1997年到2008年，全国共出让7000万亩土地，获得5.3万亿元土地出让金。
最大之失，还是把香港单一土地所有制的特殊，错以为是通行天下的一般。其实全部土地归港英政府，只是港岛殖民地体制遗产，并不是包括新界在内的全部香港的土地制度。可惜早年尚没有如此高的“分辨率”。结果，在内地可转让的土地制度里，从一开始就带上了“国有土地才可批租”的基因，完全无视内地存在两种土地所有权的历史与现实。特别是后来土地财政的强大诱因，变异出始料所不及的“政府与民争地”的可怕动力。
香港地制另一面
十几年来，除了地价房价蒸蒸日上，香港经济究竟还有多大的看头？数来数去，还是那几位老辈地产商在那里引领潮流，但见前浪、不见后浪。制造业早就移师内地，本地的“数码革命”，出不来苹果也出不来三星，最后能熟门熟路造就的，还是一座座地产之“城”。
民地如何转官地
翻看中华人民共和国的《宪法》和《土地管理法》，内地行土地公有制。不过，中国的土地公有与前苏联不同。“老大哥”是单一土地国有制，起源于1917年11月列宁一纸法令签下“全部土地无偿转归国有”。中国实行的则是国家所有与集体所有并存的两种土地公有。我们这里的集体所有制，全称当为“劳动农民的集体所有制”——就是说，集体土地乃农民之地，民地而非官地。
前提含糊，许可的行为却非常明确——征收或征用土地。这个“征”字，何其了得。那可是明明白白的强制行为，实施主体又是诺斯所言“唯一可以行使合法强制力”的政府，强强相加，完全不以被征土地所有者的意愿为依归。放到一个行政权力本来缺乏有效监督、制衡的环境里，法律的“止纷定争”功能很容易走向反面。“给予补偿”又是单方面的。对照有关法律规定，1999年前的《土地管理法》，甚至规定政府征地给予的补偿，不超过土地原用途三年平均所得的20倍。这就是说，法律只规定了征地补偿上限，但没有划定下限！
城市土地国有与全盘土地国有
这样一个看法，是仔细阅读了1982年修宪的有关讨论记录后得出的。这方面，最公开、全面而又权威的，当数许崇德先生所著《中华人民共和国宪法史》（福建人民出版社2003年第1版）。许先生是人民大学法学教授、知名宪法专家，且亲历1982年修宪全过程，是宪法修改委员会秘书处成员。他的著作，不但勾勒了新中国成立后自《共同纲领》以来每部宪法的来龙去脉，还特别记录了修宪过程中方方面面的意见、观点和建议，有助于我们了解抽象的宪法条款的背后含义。
第四部分｜机制的分叉
征地权是行政主导的利器
上述城镇国有偏向，集中反映在以下条款：“在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物，行贿、受贿，敲诈勒索，以及其他违法犯罪行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”至于“公家人”滥用征地权、侵占农民集体土地权益的，除非贪污、受贿证据确凿，一般也就给个不太重的行政处罚了事。
这又是哪一门“市场竞争”
读者可能问，我们不是已经有了一个高度市场化的土地拍卖制度吗？不是每年都有很刺激人耳目的天价“地王”诞生吗？论万亿人民币的土地出让金，难道不是一个非常醒目的市场经济符号吗？可要当心了：并不是用钞票买东西就叫市场经济。几年前笔者评论医改中的一股歪论——“都是市场化惹的祸”——重心就是一点，不要把患者掏腰包买药看病就当作市场化。医疗服务的准入充分开放了吗？医院的设立、医师资格的取得和行医权，专业化而非行政化了吗？药品和医疗服务的价格，真由市场决定了吗？不问青红皂白，看到有人掏钱就大叫“市场化”，相差就不止十万八千里了。
画地为牢的土地资源配置
但是乙村农民不但可出让本村土地，还可以跑去甲镇经商、投资，所以他们还可以做以下权衡：究竟冒很大的风险在本地新建一个人气不足的集市，还是到甲镇分享扩建那里的集聚之利？反正经济史的结果很清楚，任何时代的集市都集聚在某些点位，从来没有村村设集这回事。
从放权到还权
“为什么邓小平也对‘看不见的手’情有独钟？这位曾经指挥过百万野战大军，担任过中共中央总书记和国务院副总理的大政治家，分明拥有一双‘看得见的手’！他难道不知道，扩大市场价格机制配置资源的范围，总要在某种程度上收缩‘看得见的手’发号施令的范围？大权在手，又坚决推进价格闯关，这究竟是为什么？”
第五部分｜确权之路
“血战到底”的悬念
这回轮到我的教官大惊失色：不知道血战到底？真不知道？声音里满是不应该不知道的意思。我只好说真的不知道。人家也许看在我算教授的份儿上，点出了问题的答案——“血战到底”系麻将术语，是成都麻将的一种打法。是啊，我们的成都，是一个戏说飞机凌空也听得见麻将声浪的地方。连麻将也不懂，怎么搞得了调查？
明白了吗？不明白，而且是那种“每个字都认得，但加到一起就不知道是什么意思”的不明白。突然想到，我们的经济学给不少人带去的，怕也是这样的感觉。报应啊！
集体权利含含糊糊，代理人（干部）容易上下其手，分配不公引发冲突，早就不是个别的现象。调查的这个城镇建成区，习惯做法并不是政府征用了谁家的土地（连同作物或上盖的建筑）就把补偿发给谁家，而是政府把补偿给集体，集体再在各家分配。
要注意了，以上这个家家均沾的游戏，谁也不得中途退出。原本每次家家均沾，就是因为以后也是家家均沾。中途变法，改为“征谁家补谁家”，原先的利益关系就摆不平了。至此我才明白，什么叫“血战到底”。原来那路麻将的玩法，要点是“每盘中一家和牌后牌局并不结束，而是直到和走三家或抓光牌城为止”！中途变戏，谁家和、谁家走，原先牌局里吃亏的占便宜的，都不会放过他。
兰田村的重要一课
听懂之后，村干部的第一反应是：有什么用？成败在此一答。偌大一个中国，层层上层建筑差不多每天都要发出新目标、新指示、新提法、新精神。不过，“上面千条线，下面一根针”，真正穿得到村庄和农户的，首先要过村干部这一问。没什么用的——其实是在村民和村干部看来没什么好处的——说说就算说过了吧，即便大水漫天，地皮也不会湿。
很简洁，粮食直补与耕保基金皆依土地而生，地权不清，该补的补不到，不该补的得了好处，不行吧？所以，为公平发补贴，必须确权。倒过来：凡完不成确权的，领不到补贴。村干部一下子通了，因为他们晓得，回去给村民讲，也是一讲就通的。至于确权的其他好处，譬如有利于转让等等，很多村干部不甚了了，因为在经验上还没有发生的事情，要靠想象进入他们的利益核算，太早啦。
数目字的城乡差别
我想到的，解释的线索指向“交易、交易范围与频率”。大体的规律是，越是发生在大规模交易下的项目，量度就越趋于较大范围的统一。是不是呢？现在农村都向国家电力公司买电，因此计费的度量办法全国都一样，否则电力公司的生意做起来就麻烦透顶。但是在地方办小水电的场合，当地人明白和接受的，就是好办法，各地各行其是无所谓。粮食也类似，越自给自足的，计重单位和容器越五花八门；统一卖给全国市场的，那就一概论斤论公斤。我下乡时打过猎，不少小动物的毛皮都是小交易，一般以“张”成交，至于啥叫“皮子一张”，那可不是一时半会儿就弄得明白的。
少了交易，没有大范围内交易的需求，或交易频率过低，统一度量就没有经济意义。城市毕竟有市，房产交易范围广、频率高，测量单位非统一不可，才便于上家下家换手。就是在过去的计划时代，城里很多人家也是租屋而居，每月要向房管局交房租的，如何算面积，不能不是一项通用技术。
不算人民与国家之间的交易，学术上有不同的看法。过去的广义契约论，把政府承担国防、治安、秩序等职责，看成是国家抽取老百姓纳税的对价。或有道理，但此“交易”带有单方面的强制性，也不容置疑。凡带强制性的抽税，多少会引发躲税、避税以及逃税倾向——因国家体制有效性而有所不同。
“土地转包”开了第一个口子
1983年秋冬之际我们到浙江调查，在丽水专区缙云县的新建区，看到养鸭业很兴旺，共有1500多户农民专业养鸭，户均养鸭七八百只。那里养鸭的方式很特别，是大群“游牧”——小鸭孵出来个把月后，就一群一群地“离乡背井”，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田为天然饲料库，也补以部分人工饲料，边走边养。更离奇的是牧鸭范围，居然可以北达上海江苏，南抵福建广东，西至武汉！反正哪里的市场需求大、出价高，哪里就是鸭子的最后归宿。鸭子游牧当然要人看护，通常一群鸭子配两个全劳力、两个辅助劳力。“出游”的时间，少则几个月一年，多则两三年在外。牧鸭人的收益不错（记下的是“每只鸭子平均得净利5元”，那可是1983年），但很辛苦，风餐露宿以外，要与三教九流打交道，不容易。
厘不清使用权，何来转让权
这说明，若以常理评判事务，中国的很多问题本不难找到解决办法。
告别苏联特色的集体经济
这套体制还有一个更大的麻烦：源源不断的新增人口天生就有权充当集体成员——即便他们从来没有带着土地和其他财产入社。这可是一个敞开口子的集体制大锅饭！
第六部分｜寻找突破口
“政社合一”的长尾巴
早在1983年中共中央、国务院的通知里就留有口子：“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”（见该通知第七条）实际情况是，受“大国末梢定理”的支配，绝大多数村庄根本不可能专设多套管理机构，所以到处都是“三个牌牌一个门，说了算的还是那个人”。这也是日后“村官巨贪”现象的制度起源。
也谈“土地的社会保障功能”
个人之见，20世纪90年代后流行起来的“农地承担社会保障功能”之说，怕要仔细辨析一下才比较妥当。讲起来很唬人：中国农地与众不同，除经济功能外，还承担着社会保障功能，倘若继续改，轻则工业化、城市化的波动无从消化（主要指农民工回乡无地可种），重则无地农民变成流民造反，天下大乱。念叨这套话语的名家不少，读者到网上一查便知，我这里就对言不对人了。
我当时了解到的，就是当事的农民和干部并不像外来人想象的那样蠢——似乎非退回到公社大锅饭，才能实现社会保障。当地的办法聪明得多：一是把承包户上交的提留（包干制的前提是“交够集体的”），拿出一部分来扶贫扶困；二是缺劳困难户把自己不能好好种的地，交给多劳户种，然后分享部分所得。从这里得到的启发是，农村的社会保障总要以更充分、更高效利用土地和劳力资源为前提。资源的利用效率提高了，再分配的基础厚实了，才谈得上实施社会保障。公平第一、打倒效率，最后只能是普遍贫穷。
讲到底，是不是唯有低效利用土地资源——不断按人口平分越来越少的耕地——才能实现农村的社会保障？其实，在任何情况下，能保障人们生活的，并不是资源和资产（包括土地）本身，而是从资源和资产里产出的收入，即那些可以带来享受的经济物品。倘若土地没有产出，它拿什么承担社会保障功能？
即使土地得到很充分的利用，仅仅在土地收益基础上的农村社会保障，对全国多数地方来说也不会很高。还要把非农收益纳入，农村社保水准才有更可靠的基础。举一个例子，2013年正月十五前后我到福建龙岩，当地介绍近年农业保险有很大发展，新开发的险种几乎囊括所有农业种植、养殖的品种和生产环节。办法是财政出一点种子钱，农民按赔付率分品种买保险，一旦摊上灾害，保险公司理赔。我自己是参加了医改辩论才明白，“社会保障”（social security）起源于“社会保险”（social insurance），基本机制是在大范围内发挥规模经济效应，来对付概率上可把握风险的事件。这是农民急需的，也是传统农业和村庄的社会保障模式不可能提供的。
政产不分，遗祸无穷
本来，“村民自治”重基层民主。正规的提法，这是村民“自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度”，内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。很明白，这套以“直接民主”为特征的制度安排，让几十万个村庄和数亿农民学而时习之，对我们这么一个缺乏民主传统的东方大国，意义很长远。村庄民主有了基础，向乡镇发展，再向县和县以上层级发展，或不失为一条民主政治发展的现实路径。问题是，以直接民主来管理村庄里的众人之事，涉钱的成分不可偏重。大家伙儿要办的村庄公事，“油水”不大，真正偏好服务的村民就容易胜出。一旦经济利益过重，权力租金偏高，诱惑太大，初级的民主演练就容易走歪。抗战时期八路军根据地由老乡投豆子选村干部的故事，今天听来还很动人。想来想去，那时的村庄公务比较简明，责任重，好处少，易为也。
政社分开后，农地作为最重要的谋生资料，以承包合约公开界定为各户的经营权利，村干部对村民再没有那么了不得的生杀予夺之权，基层民主才可能搞得起来。可惜新体制尚不彻底。农户承包土地长久不变，但不少地方还是留下一条小尾巴：以各户人口变动定期不定期重新调整承包地。到了调地的关口，村庄事务的经济分量又上去了——调谁的不调谁的，怎么调，一动就影响好多年。
后来，如何给日益密集的人口分配宅基地，又成为村庄公务的重头戏。再后来，政府征地规模扩大，涉及土地所有权易主，非以集体为对手——村干部职位的含金量陡然增加到不可以道里计！大体上20世纪90年代以降，村庄层次的“政社合一”卷土重来，以货币衡量的村庄权力租金之巨，为过去任何一个时代所不可想象。准确一点说，新类别已经不是“政社合一”，而是行政权与土地产权搅和到一起，“政（权）产（权）不分”。
逻辑上，公权的经济含量低，基层民主容易上路，公开监督包括村务公开、质询、评议之类，试行成本不高，不难付诸实践。假以时日，基层民主养成习惯，再增加公务、公权的含金量，也容易驾驭。反过来就不成：民主章法还没有成形，公权的油水太大，很可能好习惯还没养成，各类坏名堂野蛮生长。这是说，把小老虎关进笼子或有可为，让它在笼子里慢慢长大，也没有那么可怕。活生生一只大老虎在野外，要把它捉进笼子就不是儿戏了。在实践中，村庄民主的好案例有，但变味的也不少。远的不提，单看那些暴力征地、暴力拆迁恶案，发生在基层，好像也都有个民主选举的村委会，为什么就不管用？我的猜测，“政产合一”是重要原因。再深入一层，即使基层民主没有受到家族势力、帮派、权力腐败、官本位等的扭曲，以民主的标准程序来处理财产权利的问题，恐怕也不是妥当的制度安排。民主讲公共事务服从多数人意愿，涉及众人的重大事项要靠票决。但财产权利一般就不适合以投票处理——多数人票决剥夺少数人之财产，一轮一轮搞下去，最后将剥夺所有人的财产。民主程序最难的地方，是决定哪些事务不是由民主投票决定的。这类权利要在《宪法》里先行定好，以后不可以再投票处理，倘若有谁人提议公决，则以“违宪”名义加以拒绝。
确权要到户
不少读者可能觉得诧异：我国正规法律禁止耕地抵押，何来无穷无尽之债务呢？解释过了，此处所谓“债务”，就是每个农户拥有长久经营权的耕地，还负有“调出部分耕地给人口增加的邻居的未尽义务”。未尽义务将来总要履行，等于是欠人家的债。这样看，“集体土地”是永远不可分的所有权，虽然实行了分户经营，但各户之间永远欠着未了的债务——邻居家下一代、下下一代、再下下一代的人口增加了，还有权调整你家经营的土地！
宅基地流转后来居上
是年7月，《南方周末》发表的两篇出色的报道让我如获至宝。一篇是记者肖华的作品，题目就有不可抗拒的吸引力——《农宅入市，为谁开闸？》。也许是编辑加上的提要，则更为传神：“广东一脚踏入土地制度变革的最后一块禁区，这个省的农民有望能买卖、抵押他们建在宅基地上的房子。”另外一篇是记者王小乔写下的北京故事。她的题目是《“小产权房”：生命中不能承受之便宜》——你看了就不可能放过不读的。该文的提要也过瘾：“被高房价催生的‘小产权房’同时迎来了发展高潮和清查风暴，被‘小产权房’改变了的村庄和追逐着‘小产权房’来到乡村的城里人该何去何从？”这似乎印证了我早就讲过的预言——这个时代出大记者的机会，比出大经济学家的机会大多了。
分宅基地的游戏
城里人到乡下，看到很多村连着村，农宅挨着农宅，以及本来就难以连成片的农田被分割得日益零碎，不免以为那是自然现象。其实不是，自然界从没要求做如此安排。甚至人多地少的历史传统，也并不注定非是这样的空间布局不可。这是一种人为现象，受制于人群游戏规则的深刻影响，只不过年复一年、日复一日，让人误以为那就是自然禀赋或祖宗家法留给当代中国人的礼物而已。花费农民多年积蓄建成的无数农宅，要是得到正常利用，倒也罢了。大体上，这是城镇之门尚未对农民打开之前的情况。那时访问过不少村子，看到每家农居多少总住着人，那宅基地的面积就算偏大，总还能给农家带来效用。唯工业化、城市化大潮一来，人口流动开闸，几亿农民工到外埠打工，很多村庄成为留守老人与孩子的“保留地”，也冒出不少农村的“空户”和“空村”。于是，隐藏在集体宅基地游戏里的“魔鬼”，就以十分夸张的模样跑了出来。人们仿佛突然发现，每个农户都占有的那一幅宅基地，虽然尚未给其主人带来现金收入，却是一份价值不菲的资产。
“房地分离”是奇迹
我看到记录，一些地方刮“共产风”时，有把老百姓的房产也一并“共”了去的。《人民公社60条》对这些极“左”勾当加以纠偏，重申农宅私有权是对症下药之举。从经典立场看，农宅属生活资料，私有也并不违背社会主义。
但是在某种情况下——这些情况形形色色——农宅之下宅基地的“不准出租和买卖”，也可以坚硬到妨碍甚至制止农宅转手的地步。这时候，流行的准则就成了“房随地走”，由于宅基地不得租赁或买卖，所以加盖其上的农宅也不得出租或买卖。别的不提，这些年动不动就看到“‘小产权’不受国家法律保护”的警示，其源盖出自“宅基地不准出租或买卖”。此事我们还要细细讨论，暂且按下不表。“房、地两制”还弥漫到了城镇。请在城里购房的读者清点一下手中的权利证书：“房产证”的全称是“房屋所有权证”，表明你对所标定的房屋拥有没有年限的所有权。“土地证”则是“国有土地使用权证”，表明你拥有房屋所占土地的有年限规定的使用权。“契税证”是购房完税的证明，表明你享有抽了税的政府应该提供的服务。在这些不同的权利之间，有年限的土地使用权与永久的房屋所有权构成潜在的紧张，因为住宅土地最长只能使用70年，一旦到期，那“永久的房屋所有权”，恐怕就只能悬空地存在。行文至此，忍不住问一句，经济政策、经济制度究竟是干吗的？还不是方便人民生活的？要是经济政策、经济制度内生矛盾、冲突和紧张，那经济规律会说，人民用于生产的时间和精力必定减少，因为大家不得不花费时间、精力以及各出奇招的聪明才智，来对付政策、制度里的那些个麻烦。
第七部分｜治标分歧路
土地用途管制的起源
此后遇到同类现象，见怪不怪。台湾某农业公司到内地包了几百亩地搞插花，要一块地方作整理插花之用，但涉及地面硬化，得不到批准，只好离地一尺搭个“空中平台”。有关部门来查，回应是土壤结构未遭破坏，“在下面好好的呢”！还有一年，猪价急升，影响宏观稳定，政策扶持养母猪，种种补贴之外，还加拨盖猪圈的用地指标——猪圈要打水泥地，也纳入“硬化就成建设用地”的管制范畴。搞懂了。接着要问的是，该项制度从何而来？偌大一个中国，又处于急速的工业化、城市化浪潮之中，每一小块土地的硬化都要行政审批才合法，这一套管制究竟是怎么搞起来的？
注意到两点：其一，10年间所减的上亿亩耕地，大部分与工业化、城市化无关，而是农业生产结构调整，特别是实行政府“退耕还林”政策的结果；其二，农村自占耕地的现象也严重。
土地用途管制的后果
试想全国层层编土地利用规划，谈何容易？加之我们是一个对行政权力外部制衡不足，内部扯皮却无处不在的国度，土地规划之上还有城市规划和诸种其他规划，部门和部门叠床架屋，这笔代价着实不菲。就算搞出了一个法律上说管15年的土地利用规划，可进入操作层面，又不断要调整和修改。不改还真不行。一是领导换了，新领导来了有新决策，非改不可。二是高速经济增长日新月异，不改跟不上趟。京城里讲起“用途管制”振振有词，但拿得出来的，都是发达国家的管制经验——那些地方的城市化率差不多都在70%以上，哪里会明白城市化率才30%的中国（1998年）如何搞管制？
如此土地用途管制，权力高度集中了，但如何行权却有极大的裁量自由、变通自由以及无从让被管制者和公众知情的自由。结果“土地腐败”在公权力腐败里占了大头。这些年印象所及，称得上大案要案的，好像少有离得了一块土地的。
补助的方法，是“谁退、谁种、谁护，就补谁”。这项德政大受欢迎。原来多少年，我们的农民“被拿”的情况多，少有领国家补助的机会。现在退耕还林就可以每亩每年领粮领钱，何乐而不为？但从土地账本上看，退耕还林直接导致耕地面积的减少，但林地、草地面积增加。
至于7000万亩之数究竟实还是不实，个人之见，国家补什么，那个补贴出来的数就不容易实。你每年每亩补几百斤粮食加几十元钱，那人家多报一亩退耕还林，就多领一份钱粮补助。在此条件下，多报的动机不难理解。当然政策也说了，要以实际核查的面积为准。可偌大一个中国，总理定的政策，莫非也要总理去核查不成？还不是靠下面的地方官。对下面而言，新政策贯彻快才有政绩，所以也乐得多报。如此上下同欲，数目字容易上去。这也不是今天才有的新鲜事，我看过梁方仲老先生整理过的历代人口、耕地数，上下差得太多，后来有一个解释我以为说得通——朝廷抽人头税，人口数锐减；转过来抽土地税，田亩数就下去了。为什么老要搞税制改革？你抽什么，时间一长那个数目就没法管理了。
“管制”者，“官治”也，它扛不住潮流，但可以改变潮流的权力连同收益。
制度成本，兹事体大
理解真实世界发生的现象，一些重要概念不可或缺。比如科斯于1937年提出“交易费用”的概念之后，人们解释市场行为与组织的能力，才得到一次重大提升。
后来张五常为《新帕尔格雷夫经济学大辞典》撰写“交易费用”词条时，认为不如把“交易费用”改为“制度成本”，更为一般化也更为妥帖。什么是制度成本？粗浅讲一句，就是制度之形成、运行与变更，本身皆有耗费。
至于用途管制好不好、该不该，我的回应是总有“好”的一面，因为新制度总带来一些新收益，也因此总提供了一部分“应该推行”的理由。只是我们还要问，新制度引入后，执行成本又如何了？这里问到了一个关键。像任何体制一样，必要也罢，应该也罢，好与不好也罢，一概不可能免费运行。但由于这个概念远远没有普及，人们还不习惯于把制度实际耗费的代价，也一并纳入对该体制的思考与评价。提及制度成本，就是要增加一个思考的维度：好的东西，要是耗费的运行成本过大，甚至大过其带来的收益，那就再好也要收场，或者改戏——至少改到这套体制的净收益是正的为止。
建设用地要以指标为凭，是第二笔费用。说来也容易，用地指标一律由主管部门分配，不就行了吗？可主管部门根据什么来分派指标？凭各地的国土面积？凭人口？凭经济总量——取哪一个指标度量？凭工业化、城市化的进度——又取什么指标度量？还是凭各地方的行政级别？分配总要有讲究，究竟凭什么？到主管部门去查问吗？读者不妨一试。我自己是试过的，问不出来。有很好的朋友也不行，因为他也不完全知道！这是废除市场的代价。本来市价是个最简明的办法——有限的资源大家都想要，报个价，出价高者先得就摆平了。可非说土地特殊，特殊到“市场失灵”，价格机制只好靠边站。那怎么办呢？选别的标准定优先顺序吧。谁的需要更重要？那可是要花多少人力、物力、智力来编理由的——甲地吸引外资多，急等土地落地；乙地搞国家重点工程；丙地是老区、边区、少数民族地区，不能不优先；丁地领导不但是省市委书记，还是政治局委员，不看僧面看佛面。还有拿不到台面上来的，人情啊、世故啊、关系啊、好处啊，虚虚实实，搞来搞去，没有哪个可以说得清楚中国的土地指标究竟按什么准则分配。审批的名堂就更大了。要感谢刘铁男案，让公众终于透过一个实例，看明白审批制带给审批者如此巨大的利益——对中国经济及其运行来说，那可就是巨大的成本。刘铁男不过是个管能源项目审批的官员，还管不了土地。能源项目当然也要落地，要占建设用地指标，那就还要到土地爷那里去磕头。也不是每个管土地的官员都贪腐，问题是即便要摸清楚谁不贪谁贪，谁偏好怎样贪，也是极为麻烦的。所有这些都有耗费，这些耗费都没有生产性，算不上生产成本，只能是制度成本。最大的代价，是土地用途管制与各类土地相对价格的变化趋势脱了节，从而带来土地利用方面的巨大浪费。本来是资源的流动——劳力的流动、经济机会的流动、企业家与投资家的流动等——才带来工业化、城市化之大潮涌起，因此土地资源的配置，特别是建设用地的配置，要受变化的相对价格的指引，把好钢用到刀刃上去，从而产生更大的效益。但是把土地从市场拿到管制的官场，配置准则就不能不扭曲。否则我们如何解释，当一些地方土地的市价大幅上升的时候，另一些地方却闲置着大量土地，其效益甚至比当地农地的收益还要低？！
逼出来的“增减挂钩”
“奇迹”是管制逼出来的。这些年我们耳闻目睹，全球产业转移浪潮迭起，中国招商引资如火如荼，再加上城镇扩张，房地产市价不断“井喷”——所有这些热闹事，有哪样离得开建设用地？可是政府画下的耕地红线，又岂容突破?! 国家的土地管制从口号升为政策，再升为法律，更升为国策。越要地越要不到地，还不把方方面面的局中人憋得难受无比？重压之下，各出奇招，数来数去也不过两个字而已：拿地！
含义是，倘若存量没用好，再批增量，不合理吧？一来二去，大家居然在一些实例中找到妥协点，如果地方加紧扩大农村土地整理，特别是建设用地的整理，把其中一部分没有好好利用的农村建设用地复垦为耕地，那上峰考虑增加本地城镇建设用地的指标，是不是可以两全其美？这就是类似笔者于2007年在成都邛崃市仁和社区看到的故事。在本书前文我向读者交代过，本来那是一个农地整理项目，就是将农地里的田埂、路、沟、渠重新整理一番，增加了的耕地面积可充作城镇建设用地的“占补平衡”。不巧搞来搞去搞大了，报上去的可增耕地面积大，但实际整理出来的小。于是开启“村庄整理”，把多年占而不用的村庄建设用地整出来一部分，也复垦为耕地，以冲抵平衡指标。不过在那篇文章里，我还没来得及交代后话。村庄的整理成本很高，因为不只是平平田坎、沟渠之类，还要拆除老建筑以及一些已硬化了的路面，比农地整理费劲多了。同时，国土专家和村里人也发现，通过整理村庄腾出来的土地原本就是“建设用地”，如有一项政策可把这部分在农村减少了的建设用地用于稀缺程度颇高、各地饥渴非常的城镇建设用途，岂不是雪中送炭，更受欢迎？我相信，增减挂钩政策就是在这些实例的启发下诞生的。当然，用政策语言来表述，一定是“条条”官员和专家的功劳。但经验基础或启发了政策构想的实例，却来自“块块”底部的实践，不一定是目标明确的改革设计，也可能是误打误撞，被某些局限逼入死角的绝地反弹，甚至可能是歪打正着。我的理解是，改革像很多事情一样，结果永远优于意图。
挂钩主体是怎样产生的
20世纪80年代在杜老帐下，涉猎了政策文件的生产过程。开始看到频频出现的诸如“要抓紧粮食生产”“要关心群众生活”之类，对那一个接着一个的“要”，不免心中生疑：谁要谁啊？你要，为什么他也要？你要他要，他就会要吗？他要是不要，还不是空话？杜老知道年轻人少见多怪，不以为过，笑笑了事。也有前辈给予开导，“这是搞文件，不是写文章”，“这么大个国家，中央文件写得太细、太板，底下没法办”。后来懂了，中国文件不能不给底下留下选择的余地。文件层层下达后，读还是不读，可选；读哪句，不读哪句，也可选；读了怎么解，重点放到哪里，更可选。上面都写明白了，底下怎么办？几十年过去了，无主语的“文件体”依然流行。要点是，文件里的主体不明，不等于在文件贯彻后就永远没有主体。永无主体的文件也有，那是空对空的玩意儿，在文山会海里也占有不少地盘。“说了算说了，什么也不会跟着发生”，无非是一派官僚习气，白白糟蹋公粮和纸张。另外一类不同。发文时也是无主语、无主体的体裁，但只要文件传下去，行为主体、利益主体就会跑出来。更神奇的，是行为主体会变化，先登场一个，行为一番，刺激起其他主体也登场，慢慢热闹起来，甚至“你方唱罢我登场”，大戏精彩无比。
是的，“明白人”重要。但是，为什么老是政府里的人先明白呢？我的解读是，因为那些主体未明的政策，先在政府体系里下达！城乡土地挂钩，到底谁挂谁的钩？没说明白。可是文件下达，是城市的市委市政府先看到。他们发现挂钩政策有含金量，行为主体又未加清楚界定，当然谁先做谁就是主体，没有什么好奇怪的。再加上按现行体制，城市土地本来就在政府手里，农村建设用地怎么减、怎么挂，谁也搞不懂，倘若城市政府不上手，谁也做不出来。“本政府当仁不让充当挂钩主体”，事情才开了头。后来舆论批评挂钩政策“无非是地方政府闹农村的地”，说的也是事实。问题是，地方政府先读挂钩政策、先得主体地位，演进的逻辑是不是到此就为止了？挂钩的实践，还有没有机会让新的、非政府行为主体接着冒出来？
政府主导的增减挂钩
急性子的同学问得直接：如此每一步靠政府，算哪门子改革？不好回答，只好权当我们是从另外一个星球来的，先看明白人家的故事再说吧。
其中，“一把手”很重要，因为中国体制下他管干部，他重视了，干部不在状况就不行，上呼下应，系统就可以发力了。
郫县的佐证
凡政府主导之事，长远的发展方向就有多种可能性。往大里说，当年中国走上中央计划经济之路，是政府主导的结果。后来搞改革开放，走市场化路线，靠谁主导？还是政府。否则为什么一讲到中国改革，中外史家非提中共十一届三中全会不可？还不是因为任何别的机构就是开了会也不管用吗？
土地收益分配与权利的制度安排
政府一侧加到一起，所得占到87.7%，是不是太高了？毕竟土地是农民的呀，政府无非就是组织了挂钩政策的实施，一家伙得款9.65亿，其中一个县级政府这一笔落袋4个亿，难怪搞挂钩那么起劲！反对的意见也振振有词：为什么靠近城市的土地卖得起价？还不是城里公共设施密集？那是谁人投资修的？政府。要是政府不投资，263亩农地哪里卖得到11个亿？以当地农地平均的年度净收益800元计，就算平均利率低到0.5%，PE（利润收益率）值200倍，一亩地也顶多卖个16万元而已。郫县政府第一个吃螃蟹，费多大劲才搞成这一单挂钩，何况人家拿走4个亿也是财政收入，还要投向民生和城市建设，又没装入县长书记、土地官员个人的口袋！
说来话长，但也没有什么值得大惊小怪的地方。计划经济本来就是一种“按命令或指令配置资源的体制”，命令或指令者，没价钱好讲，令出法随，谁不办就办了谁。过去哪样重要的产品或资源不是靠命令或指令配置的？
这里的字面意思是，实施征地有个前置的条件，即“为了公共利益的需要”。问题是，工业化、城市化要利用的农村土地，究竟怎么才算“为了公共利益的需要”？修高速公路是不是为了公共利益的需要？一般算是。但以股份公司的架构来修高速公路，再加上公路公司到资本市场上市，公共利益里还夹带个别投资人的商业利益，那又怎么算？
早些年，政府忙不过来，还委托开发商等市场机构代为执行。市场机构有强烈的利润动机，却不受市场规则的约束，代行强征强拆之职，官不官、商不商的，什么手段都用上了，搞得公共事件频出、民怨沸腾，究其根源，土地一手靠征，一手可卖，是制度扭曲造成了系统的行为扭曲。治标之策，是规范征地。于是，最严格的审批、最烦琐的手续、最频繁的监督检查，外加越来越热门的土地指标，左一道、右一道地加上来，使我国高速工业化、城市化的土地利用，成为转型中最肥沃的寻租乐土。
第八部分｜“挂钩”三岔口
走出“半拉子”改革工程的第一步
政府如此一手征、一手卖，权力与市场畸形结合，在我看来实属一个改革的“半拉子”工程，搞不好一旦变成烂尾，害民误国，怕就难以收拾了。困难在于畸形结合产生畸形的既得利益，顽固得很，要改也难。现在我们的政府都是任期政府，加上不少地方走马灯似的调动干部，官员实际任期比规定任期还要短。政府卖地呢？拜市场机制之福——其实仅仅是市场机制中的一种而已——一卖就可收回未来几十年的土地收益。如此的政治经济学，谁掌权谁不想多卖点地？城市土地归国有，政府卖之当然合法。还不够，那就扩大城市，反正1982年《宪法》规定的城市土地属于国有，应该也包括“扩大了的城市土地也一样属于国有”！再不够，政府可以动用征地权，那也是《宪法》给予的权力，虽然前面弱弱地加了一句“为了公共利益的需要”。你说什么不是公共利益？即便最商业化的项目，多少也会给社会带来一些好处。
这些年我看到过的最错误的配置，就是组织上把一个非常能干的书记或市长，任命在一个环境或位置不宜、人口外流、投资不来的地方为官。这些能干的官员非要折腾出一番新天地，非要打造一个世界的什么中心，结果劳民伤财、得不偿失。要害还是体制机制。政府一手征地、一手卖地的现行土地制度，还大大恶化了收入分配，激发社会冲突。要明白，稀缺的建设用地在市场上呈现出来的高价，是一种官民都在吸收的信号。政府懂了土地资本化，农民，首先是靠城市近的农民，也一样会懂的。按照中国的改革路径，顶多就是政府和官员先懂，民间、农民及其集体后懂。但是他们一旦明白了，征地的补偿机制就面临挑战，因为被征地的农民的要价，一定水涨船高。这也是“半拉子”改革的麻烦之处：过去土地征走政府就是“用”，农民要求的补偿标准无非就是与其土地未被征用前的状况比较，生活水准不比原来糟糕就行了。政府一旦把土地市场化，农民的参照系就变了——他们会看着土地市场化后的地价说事儿。城里的专家当然可以拿“土地涨价要归公”的道理来说服他们。但专家们自己有没有把这些年在城里买房的土地涨价部分，带头交公来给农民做个榜样呢？利益冲突随市场地价的上涨而日趋严重。可以衡量的，是征地的货币补偿节节升高，那是可以拿精细的曲线图描出来看的。还有不少间接成本，包括动枪动棒、官府与民争利的负面形象以及对社会和谐的长远损伤。资源错误配置的后果已经随处可见，再加上收入分配状况的恶化，就为了那么一块地，真的很值吗？可是要抽身也难。利益一旦“既得”，要打破就必须重建新的平衡。我的观察是，政府征地又卖地的体制已经显著改变了两张重要的财务报表：一张是地方政府的财政收支表，还有一张是地方政府的资产负债表。在前一张表上，卖地收入已构成地方政府可支配财力的重要内容；在后一张表上，地方政府的征地权、征地储备连同未来还可以征地的潜能，统统转为地方政府负债的基础。从整体看，说政府征地卖地制仅仅是“土地财政”远远不够了，这里还有“土地金融”，或更准确地说，是“土地负债”！这就叫牵一发而动全身。政府征地卖地制之难改，就难在这个地方。贸然发动，地方财政怎么办？地方债务又怎么办？中国不是一个联邦制国家，地方政府也不是独立的公法人，举凡财政破产、债务破产，都可由各自负责。中国的中央政府对所有地方政府的财政和债务，实际上负有最后责任。这些年在土地问题上吵来吵去，说得做不得，相关改革写进决议也没行得通（如2008年中共十七届三中全会决议的“逐步减少征地规模”），我看到的原因，不是没有要改的理由，而是对付不了改了之后可能出现的后果。
市场版的“挂钩”（下）
经验说，倘若政府一手征地、一手卖地的体制真的解决了城市化中土地资源配置问题的全部，那就万事皆休，什么改革也不会发生，因为根本就不需要发生。恰恰是现行体制破绽百出，才给市场关系提供了破土而出的机会。
问题是利益驱动并未到此为止。挂钩挂多了，各种利益的算法也日益明朗化。总有一些机敏的村庄领袖发现，农民从挂钩中固然得益匪浅，但政府拿走的还是大头！不是吗？30万元的对价固然与征地相比史无前例，但由于城市土地市场的价格节节上扬，政府拿到的那亩指标，一旦在高地价区域落地，净所得还是远远不止农民得到的那个数。还有没有可能让农村和农民再多得一点呢？
细心琢磨之下，办法还是有的。最为现实的，就是农民不再满足于把整理出来的土地指标卖给政府，再由政府卖给市场，而是尝试直接向市场出售土地指标，如此打通农村建设用地进入土地市场的合法通道，实现由市场对土地（指标或实物土地使用权）定价。
这里有个问号，政府退出土地交易，减少了原本可以获得的筹资机会，如何办得到？答案是，政府卷在挂钩之中，能筹资获利固然不假，但要为此垫付大量资本。像金陵花园这样的项目，不到200户人家就要2400万元重建资金，全县数万灾损严重的农户全靠县财政（包括预算外的土地财政）根本就垫付不起。既然民间可以走市场路线直接筹资，为什么不网开一面？至于政府该得的收益，等农村土地市场全面建立，调整相应税制，亦不难解决。
真正市场化的挂钩，是在基本盖成了金陵花园之后，村民才有底气把余下的那34亩林盘地挂牌拍卖。阳通炳的算盘打得好，拍卖所得当然多些，但乡亲们的房子还没盖起之前，谁有心思等着市场出个好价啊？这说明，要搞市场化的挂钩，农民还必须在政府以外找到垫资之道。
这个难题在崇州市桤泉镇的群安村得到了突破。这个村的几十户农民以确权的集体建设用地折资入股成立土地合作社，再以合作社作为土地整理开发的实施主体，以拥有的集体建设用地作为抵押，向成都银行贷款3600万元，投入土地整理和新村重建。等到结余的建设用地（150亩）“生产”出来之后，社会资本依约以每亩30万元的价格收购，价款则先用于偿还贷款。在这个案例中，地方金融机构的积极介入起了决定性的作用，说明政府的垫资功能完全可以有更市场化的机制予以替代。
这些村庄一级的探索，表明挂钩可以在改革中升级。政府不但可以收缩征地规模，也可以从行政主导的挂钩一步一步向后撤，更多利用市场机制、金融机制和多种多样市场性的契约机制，来推进农村建设用地的市场化。
“土地交易所”破土而出
我至今保有《重庆商报》当年此项报道的电子文档。当时多少受到鼓舞，也很想一试真假，希望不是舆论炒作。于是就把在邛崃调查中的感受集中到一点，即“在试验区的框架内试办土地交易所”，写就一篇建议，照报上公布的那两位领导的个人邮箱（[email protected]，[email protected]），一按键就发了过去。
很快，重庆的回邮来了，意思是：对建议有兴趣，已转给常务副市长黄奇帆，他会约你来渝详谈。信是从[email protected]那个邮箱来的，署名仅“汪洋”两字。再过几日，奇帆市长果然请重庆国土局电话邀约，我当时正好要去重庆参加一个会议，顺便上门谈土地交易所，也算平生一件乐事。
2008年两地农村土地交易所成立之后，我们时不时跟着到现场观察交易情况。有一次在重庆，看到介绍的背板上讲，薄熙来对交易所如何如何重视，似乎这位之前权倾一时的人物领导创办了重庆土交所。问当地朋友，应答是一句无奈：他现在是这里一把手啊。中国政治真深不可测，谁官大，“朱德的扁担”就是谁的吗？我想我还是知道一点当时的实际情况，重庆土交所与“唱红打黑”可是一点关系都没有。薄熙来接替汪洋当了重庆市委书记之后，对土交所倒也支持不假。薄熙来后来倒了台，重庆的土交所也要倒台吗？我看那也太不讲实事求是了。咱们还是就事论事，看看土地交易所发挥的功能究竟是不是为经济所必需吧。
土地的市场流转不可阻挡
当然也可以学一把鸵鸟，把头埋入沙子，念叨几句“不受法律保护”之类的软话，算为自己免了责，却让法外世界越变越精彩。
国土部怎么成了“供地部”
不过，我的问题还在，写到了本文的题目上。要问的是，偌大一个中华人民共和国，960万平方公里土地，600多个城市和将近两万个镇，又处在较快的城镇化历史进程之中，全国城镇的供地——每年究竟增加多少城镇建设用地——都由中央政府一个行政部门来决定并审批，究竟是不是一个合适的体制？国土部充当全国城镇之“供地部”，究竟能不能担负得起为城镇化合理配置土地资源的重任？
以本次“误读”为例，我以为“供地部”很难干好这档子活儿。先说“500万人口以上特大城市”，这本身就是一个超模糊的概念。到底是城市市域范围的人口，还是居住在城市市区（建成区）里的人口呢？这可差大了。
至于“逐步调减”、“今后将”云云，更是模糊得可以。套用2014年铁道部门关于春运期间能不能解决一票难求问题的公开回答，那也是“没有时间表”的。说分步调减、将实施供地新政，但又没有时间表，那调谁不调谁、什么时间调，各地方就好好“跑部”吧。这边厢，国务院一次次开会要求各部委减少行政审批；那边厢，实际的审批需求又在不断增加。不跑不批，谁知道那“逐步调减”、“今后将”又将落到哪个城市头上？
比较而言，倘若以含义清楚论高下，此次新闻“正读”好像还不如“误读”——管他三七二十一，凡500万人口以上特大城市从此一律不供地。就“一刀切”了，谁“跑部”也没用，横竖就是不再供地。这里有点经济含义：管制用语清楚，交易费用通常比较低就是了。
行政之手不高明
可是5年过去后，全国征地规模比“实施最严格的土地管制制度”之前，没有减少反而大幅度增加！看来，行政之手不好使嘛。分析成因，首先是信息成本过高。试想到今天为止，全国范围的土地确权不过是一个尚待实现的政策目标，最基础的土地登记、测量、变更记录都不完善，“最严格的土地管理”从何谈起？其次是动力机制，讲白了不过是官场公事，有几个真拉下脸不惜为国有土地得罪同僚的？再次是激励不相容，经验是越管不住，才越有理由要更大的管制权。最后是缺乏客观评估，到底执行得怎么样，基本上是行政部门自弹自唱、自我评价，没有过不了的关。
为什么特大城市要以盘活土地存量为主？还不是这些年增量过多，在一个天天高喊土地奇缺的国度里，走了一条“摊大饼”式的城市扩张路线。对策是什么呢？当然就是控制增量，原则上不再增加对特大城市的供地。但人们要问：十多年前不就是因为土地没有得到好好利用，才集中土地管制权，由国土部来控制供地的吗？实施了多年“最严格的土地管理”，结果南辕北辙，继续靠这套办法，管用吗？
为什么要让行政之手退出土地配置？因为这只手太笨拙，即使在最好的情况下，也担当不起有效配置土地的大任。
土地配置，何难之有
技术变化了，“资源”的定义也变化。早先英国的习惯法，划土地所有权很慷慨，说哪块地是你的，下达地心、上至天庭都是你的。可是石油技术诞生后，土地的地下部分就要另议。有了飞机之后，空中之权也要再议——原来不算资源的，现在变得炙手可热！
把上面提到的加起来，自然、技术、成本、相对价格、人口流动与集聚、静态和动态，还有无数来不及提到但也影响资源配置的因素都考虑进来，我们不难知道，资源配置究竟何难之有——难就难在要处理的信息无数。这样来研究资源配置，我以为合适的问题不是怎样正确配置资源——那几乎是怎样也做不好的——而是资源配置出了错怎么办。前提是注定要出错，随时会出错，所以体制上要解决的问题，不是确保配置决策不出错，而是一旦出错，如何让纠错代价比较小。 选这个角度，容易理解把全国土地配置的权力集中到北京的部委为什么从一开始就无胜算。不是说集中权力断然没有优点，有优点的，但要以做对事情为前提。资源配置包括土地配置，如此日常的、平凡的、涉及相关事项无数因此信息成本非常高昂的事务，集权不出错的可能性等于零。 对于容易出错的事务，分权才有优势。分权决定资源配置，出错的概率比较小，纠错比较容易。
第九部分｜思维的辨析
辨“给农民权利会损害农民利益”
我的辨析只一句话：产权是选择权。不是吗？使用权是在资产的不同用途中做选择；转让权是在资产自用还是他用之间做选择；收益权呢，不过是在资产不同的收益方式之间做选择。农民有没有资格享有选择权呢？经验和逻辑的回答都是肯定的。要明白，在制度和政策层面讨论的“农民”，是整体上来说有行为能力的主体。农民不是未成年孩子，也不是智力体能有缺陷、非别人代管不可的被监护人。我一路看下来发现，种植自由、选经营方式的自由、办企业和打工的自由，中国农民把这些权利都用得好好的
当然，一项新权利刚出现的时候，农民也要学习。不过，利益使人聪明，因为利益逼人学习。从出门讨饭要开介绍信，到大江南北自由行，当然会出状况，包括受气、吃亏、上当。不过，不能说行使权利可能遇挫，就干脆把人家的权利也剥夺干净。你把人家的权利拿了去，你就不出错啊？至于1个农民行权出错，就把999个甚至9999个农民的权利统统拿走，那能算你的政治算数及格吗？正确的办法，是对那1个农民施以援手，同时保障999或9999个农民行使本该属于他们的权利。
但是有权利卖，不等于必须卖；卖也不等于一定就贱卖；我们更没有看见谁因为卖了房就住到大马路上去的。为什么？因为产权是选择权，其主人会审慎处置的。农民有了更大的地权，为什么一定更不审慎？估计自己在城里站不住的，或站住也不幸福的，那就不卖乡下房舍，留着将来回来住。对当期出价不满意，可以挺着等行情。至于急用而售，那不好说就是贱卖。我现在的薪水比刚毕业时高很多，那当年是不是“贱卖”了自己？不是的。那时不上班，怕活不到今天领现在的高薪水。总之，鞋大鞋小脚知道，问题是让脚有知道的权利。
辨“土地涨价要归公”
中国民主革命的伟大先行者孙中山应该受到乔治学说很深的影响。作为中华民国之国父，孙中山不但以“平均地权”为革命纲领，且认定在土改之后还要一以贯之地限制土地自由买卖。他对乔治之说做了一个响亮的中国式概括——“土地涨价要归公”。从此，就算从没听说过乔治的中国人，也觉得一下子就掌握了这门学说之真谛。 孙中山先生逝世时，平均地权还没提上日程，更没有机会践行“土地涨价要归公”。像很多伟大的革命者一样，孙先生在革命中提出的纲领、政策和口号，一旦他执政之后还能不能实施，要经受另一番考验。
辨“建筑不自由”
不过在美国，城市事务包括密集人群易发生的外部性，闹得再厉害也不是联邦政府的事。因此，并没有一部全美范围的分区管制法。1924年，美国商务部发布《标准分区管制授权法案》（Standard State Zoning Act），不过授权州政府可实施分区管制而已。各州是否立法，以及实施的分区管制究竟包括哪些内容，由各州自行其是。像得克萨斯州的休斯敦，几次三番投票都通不过，一直就没搞成分区管制。科斯编辑《法律与经济学报》时，曾约一位学者研究其经验，比较有无分区管制的差别。从这一点看，把某个地方的事情说成“美国如何如何”，多少要加一点小心才是。
1951年纽约州法院在判例中首创“浮动分区”之后，传统的欧几里得分区管制已经被大量创新重新定义，一批新的司法概念与判例，如“弹性分区”、“合约式分区”、“激励性管制”、“准征收补偿”以及“开发权转让”，纷纷进入当代美国城市的生活。在这种情况下，只对20世纪20年代以前的美国判例引经据典，怕有误导当下我国读者之嫌。
总起来讲，“建筑不自由”是错误定义了自由之后的杜撰，因为从来就没有听任损害他人的“自由”。城市治理的难点，在于怎样减少密集相处人群难免的互相损害，为此特别需要采取探查的态度。
辨“土地配置靠规划，不靠市场”
这说明，城乡私人的土地物业产权并没有因为一纸规划法案而彻底消失。正如1963年初版、40年来持续再版的《英国城乡规划》所言：“分歧和冲突的产生不是因为非理性，而是因为不同的利益主体都在各自理性地寻求其不同的目标。”（第1页，东南大学出版社中译本）
当人们强调政府修建的公共设施提升了城镇土地，包括私人土地和物业的市场价值时，他们只不过正确地看到事情的一面。还有一面也重要，那就是在私人土地上的投资与建设，也提升着政府公共建设的市值。不是吗？倘若只有政府修地铁，但居民和城市经济活动的密度不足够，那地铁或其他公共设施——比如我们在当下中国不少城市看到的那样——还不是年年亏损，何来高价值之说？
规划出错催生市场
不论叫“计划”还是“规划”，一旦拥有合法强制力，就仿佛有如神助，再也不会出错。更厉害一点，就算出错也可以不认账，横竖有权削足适履，让现实改得符合计划或规划，不就又对了？久而久之，高高在上的“规划”可以完全不拿市场当回事。
那是1964—1965年的上海，三年困难时期的阴影已经看不见了，而“文革”还没有到来，应该是经济运行正常的年代。换房何来？就是家长们在工作单位附近发现可以互换的住宅，条件合适对换成功，就可以免去每天上下班长时间“轧电车”的劳顿。家里换了房，学生就近上学，只好与原来的同学道别。
打听一下，计划体制下哪里没有“协作办”？再追问一句：计划经济无所不能，为什么要那么多的“协作办”？“改革开放”，其实是很书面的语言。口头文学程度比较高的，叫“搞活经济”。那一个“活”字了得！过去苏联的政治经济学教科书说，“人是生产力里最活跃的因素”，大家背得滚瓜烂熟，但存在决定想象力，在讨饭也要开封介绍信的年代，“人的因素”究竟可以“活”成个什么样，真想不出来。一旦“搞活”，才明白，“活”就是自由——劳动自由，种植自由，发展副业工业乡镇企业自由，长途贩运自由，办民营公司也自由。
现在实际人口比规划人口多出来的缺口动不动以千万计，这些冒出来的活人如何在城镇生活？答案就是本文的标题——规划出错催生市场。“市场”固然没有“规划”那么具有权威性、强制力以及知识上的高度自负，可是，自愿、自由并自发的市场更富有弹性。当更多人口相互竞争因规划出错未能及时提供的土地、空间以及其他稀缺资源时，有关资源的相对价格就上升，同时刺激供给并抑制需求。无论在哪里，在画得漂漂亮亮的规划里找不到位置的人，总可以在熙熙攘攘、嘈杂、混乱、无序的市场里求得一席之地。天晓得，那漠视市场的“规划”，常常要靠市场纠错才维系住自己的脸面。
管制不当激活黑市
有一次在杭州长途汽车站要去上海，冷不丁冒出一人，问要不要打的回沪，50块钱。跟过去一看，原来是三位乘客拼车而行。沪杭高速150公里，三人车资加起来也不够啊。司机释疑：上海的出租车到了杭州，不准载客回沪（反过来也一样），收你们150块钱，顶了过路费和汽油成本，总比空驶回家强。大家赞他，司机一声叹息：“不合法的，查到要倒霉。”
倘若把分区管制当作“建筑不自由”的神明，只会顶礼膜拜，却不懂得顺势因变，那就只能眼看着城市变成一个每天把天量的“白天人口”与“晚上人口”倒来倒去的搬运场。管制滞后造就的新需求无限，激活法外生意一片，专家真的可以视而不见吗？
“非法”帽子满天飞
建议归建议，现实是现实。当下可观察到的法制，似乎是“非法”帽子满天飞，但又极少落地，活活造就一片选择性执法的沃土，轮到谁谁倒霉，反正总能找出一款合适的帽子。
不过从20世纪60年代以来，我国农房转让始终没有停止过。老乡们也智慧，买卖农房一般签份“房契”了事，大家自觉不提房底下的那块宅基地，仿佛彼此换手的都是“悬空寺”，与下面那幅“属于生产队且一律不准出租和买卖的宅基地”根本就没有任何关系。我见过的这类房契，只标房价不提地价，其实是房、地合并定价。至于农房出租和买卖的对象，《人民公社60条》就没有做过限定，乡下人、城里人、外国人、外星人，出价合理都可以！
农房入市早就发生了
但就在那一年，住建部颁布了《房屋登记办法》，其中规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”传到乐清，对农信社差不多就是一场“小地震”。想想啊，抵押农房可以售卖才能保护债权人利益。现在农房不准办过户给非本村人，那已发出去的40亿或80亿信贷，不就分分秒秒处在高风险之中吗？兹事体大，乐清紧急应变，亏得有敢担当的官员，以“政府纪要”形式，坚持乐清农房可以继续过户，才算对付了过去。
收权容易还权难
这样看，乐清持续了十来年的农房买卖，本身就是一个可遇而不可求的实验室。各家各派，大可各带自家之假说——无非是认定的、假设的因果联系——到此地来查验一番。以为农房买卖必定天下大乱的，可以来查找一下，预言里那些乱象究竟有没有个影子？认定农房入市利国利民的，也可以到此地验证一番，是不是真的利民也利国。中性一点的，以农房入市为投入，顺藤摸瓜观察产出，分别查看对产业发展、外来人口、本地农民、市场供求、市价、财产性收益、政府影响，有利说利，有弊说弊，再议趋利避害之道，不也很好吗？
可惜没有。原因也简单，我们这个地方，即便老百姓日常生活的民事诸事，也常常是“做得说不得”。为什么明明存在，且存在了很多年，却行得说不得呢？答曰：存在之行为可能有悖法律、有违政策，甚至仅仅不符合某精神、某种从来也没人清清楚楚问出个所以然来的禁忌。既然说不得，偌大一个中国，不少地方上蛮有意义的存在，仿佛就根本没有那回事，多少颇有价值的“社会实验室”，存而不用，学者只好转头去做看似精密的文章。
由于缺乏对因果联系的扎实探讨，不少指示、政策和法规实在根本就没有多少道理可讲。还是乐清故事告诉我们的，突然哪天就刮下来一股风，说农房买卖但凡出了本村人的小圈圈，一概不予承认、不办登记。事实上在人家那里，出村、出县、出省的农房转让，早就发生了多少年。“习惯法”在前，在社会实验室里试了多少年，究竟有何不良后果，查验查验啊！根本没有求证，非动用行政权力横加禁止和限制，究竟道理何在？对不起，从来没见过哪怕符合最低规格的“论证”。说禁便禁了，正如过去常见的官家告示——“接上级通知，自即日起如何如何”——把老百姓并不损害他人与公众利益也行之有日的财产权利，一下子就转为“法定义务”：服从禁令，接受查禁，或拿许可、拿证明、拿审批批件来！
房转地转，帮衬人转
不少朋友担心，农民进城失败，回家无房无地怎么办？我的回应，农民自己不担心吗？凡担心的，没把握的，有权不转就是。但是反过来，有把握在城镇站住脚的农民，也一律禁止他们的房地入市，则是剥夺了他们的正当权利。
第十部分｜形势比人强
打开城乡间的市场之门
工农、城乡关系方面，斯大林的一项发明是“剪刀差”。简单讲，就是国家压价收购农产品，又加价把工业品卖给农民。这一压一加，“剪”出一笔差价，为农业国工业化积累资本。毛主席曾批评苏联把农民挖得很苦，但实际上中国“统购统销”基本上还是苏联模式。搞“剪刀差”的关键，是把农副产品在城乡之间的市场之门关上，国家把住流通关口，统一以计划价格收购农副产品，又统一在城市分配农副产品，同时还管分配工业品下乡。
以城带乡“新土改”
平心而论，真正卖得起价钱的，还就是城市土地。弄懂这一点，对理解城乡之间大开土地市场之门的实践极为重要。道理也不深奥，我们不妨从“资产”概念开始——凡可以源源不断带来未来收入之资源，皆为资产。土地可不断产出农副产品，也可“种楼”源源不断让人使用，当然也是资产。资产如何定价呢？费雪定下的准则是“未来收入的贴现”。
计划主义者——今天戴上了比较时髦的“规划”或“用途管制”新面具——声称他们才懂得最优配置，但经验证明，其实人们对此所知甚少。
凤凰社区飞凤凰
困局难破，我们的思考也渐入迷茫。过去也有类似的经验：对一个问题完全无知时，调查进展快，想法与招数来得更快。可是等到对问题有个七七八八的认知后，却发现研究再难推进，因为真正的难题常常一时无解。几番研讨，我们横下一条心，反正就是不抖机灵。无解就无解，也别冒充我们能比当地人还高明。80年代早期第一次会杨小凯就在深圳，他当时的话语我现在还记得清：“来闯深圳的，没有等闲之辈，所以这里人的平均素质远比内地城市的为高。”连深圳人都没辙的难题，我们才来看了几天就有解了？当如此“经济的”经济学者，没什么意思吧。
细节这里展不开，研究报告里都写了，反正基本思路，就是如果讲理太费劲，那就不妨试一试“讲数”——“法外土地加违建”缴付多大一个代价，政府就让人家分享合法开发的收益。出发点和落脚点只有一个，那就是尽最大努力将多数人的经济活动纳入合法框架。
2013年1月，深圳市政府下达关于优化空间资源促进产业升级的文件，率先解放工业用地。按此政策设计，原村民及其经济实际控制的工业用地，愿意拿出来以国有土地拍卖的，收益可与政府分成。于是，我们才有机会看到本文开头的故事。准确描述并不容易——此次拍出的那宗土地，在法律上属于国有，但原村民及其集体却有权分享30%土地收益，外加持有20%开发出来的物业。戏中有戏，凤凰社区还拿自己应得之地价款，购入开发方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股权。经此，模糊不清的原住民地权，就转为清晰的物业所有权与公司股权。深圳关外凤凰社区，果然飞出一只金凤凰。
转让权的政治经济学
这样看，产权，特别是转让权，与“社会强制执行”——也就是“政府的力量”——从一开始就脱不了干系。悖论在于，如果政府这个“最后的权威第三方”太弱，担当不起有效界定产权、止纷定争之重任，那就万事皆休，财产权或者弱化、退化，或者另请高明。反过来，如果“最后的权威第三方”过于强势，带头侵犯财产权利，那岂不是请君入瓮，自作自受？理想的安排是，“最后的权威第三方”知所适从，既贡献合格服务，也领取相应贡赋。
答案或许令人沮丧：财产权利再强大，也搭不成能关权力老虎的笼子。让权力上路，要靠政治制度。讲经济、讲增长、讲产权、讲市场，讲到最后还要讲政治，道理就在这个地方。论改革，如果只进行经济体制改革而回避政治体制改革，那经改就改不深，改出来的成果也可能得而复失。这是邓小平1986年的论点，现在看，还是至理名言。